市委〔2014〕13号

　　为加快推进我市城市轨道交通建设和发展，明确建设目标任务，优化建设模式，进一步理顺工程建设、资金筹措、征地拆迁、运营管理、体制机制等方面的问题，现就进一步加快我市城市轨道交通建设与发展提出如下意见。
　　一、城市轨道交通建设发展的重要意义和总体要求
　　（一）切实提高对加快城市轨道交通建设发展重要性、艰巨性和复杂性的认识。城市轨道交通工程是我市综合性城市基础设施工程，是有效缓解交通拥堵、解决群众出行难的必然选择，是推进节能减排、促进城市绿色发展的重要举措，是优化城市空间布局、提升城市功能和加速城市现代化进程的关键环节。全市上下要进一步统一思想，集全市之力、聚全民之智，统筹协调、多方配合、同舟共济，合力推进城市轨道交通建设发展，把工程建设、运营管理提升到新的水平。
　　（二）城市轨道交通工程建设的主要目标任务。根据《杭州市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019年）》，继续推进一期工程建设，加快实施二期工程建设。2014年基本建成4号线10站10区间工程，开工建设2号线二期工程、5号线一期工程和6号线一期工程，2号线东南段投入试运营；2015年实现4号线一期工程北段、1号线下沙延伸段试运营；2017年实现4号线一期工程南段试运营；2018年实现2号线一期工程西北段、2号线二期工程试运营；2019年实现5号线一期工程、6号线一期工程试运营。到2019年形成5条运营线路、总长约190公里的城市轨道交通基本网络。计划到2020年，市区公共交通出行量占机动车出行量的60%以上，轨道交通出行量占公共交通出行量的33%以上。
　　（三）城市轨道交通建设发展的基本模式。在延续一期建设“六统一、两分开”基本模式的基础上，坚持“轨道交通+物业”的模式，即在规划线路时，对沿线土地同步规划、提前控制、及早储备，充分发挥城市轨道交通建设对沿线土地的增值带动效应；坚持轨道交通与其他公共交通设施同步配套建设的模式，即加强公交、公共自行车、停车场（库）等配套接驳，做到与城市轨道交通同步规划、同步建设、同步竣工、同步验收、同步使用。
二、城市轨道交通建设领导体制和协调机制
　　（四）进一步加强和完善城市轨道交通建设领导体制和协调机制。进一步加强对城市轨道交通建设运营的领导，由市长担任市轨道交通建设工作领导小组组长，负责城市轨道交通审批协调、建设协调、资金筹措和推进产业化等重大事项的决策，落实相关区政府（管委会）和市级部门的工作任务。由常务副市长担任市轨道交通建设资金筹措办公室主任，负责城市轨道交通建设资金筹措、招商引资和各出资主体资本金出资协调落实工作。由分管工业副市长担任市轨道交通制造业促进办公室主任，负责本地企业参与城市轨道交通建设的协调落实工作。由分管城建副市长担任市轨道交通工程建设指挥部总指挥，负责协调和推进市轨道交通建设过程中的具体问题；指挥部下设办公室（设在市建委），由市政府分管城建副秘书长兼任办公室主任，市建委、市地铁集团主要负责人兼任办公室副主任。指挥部办公室应建立工作例会、专报、督办制度。各区政府（管委会）应建立相应机构，负责休调落实辖区内的城市轨道交通相关工作。
三、城市轨道交通建设管理模式
　　（五）完善投资建设运营机制。按城市轨道交通线路组建线路投资公司，由市地铁集团和各条线路出资主体建立统一管理、分线建设运营的城市轨道交通建设管理模式。
　　（六）完善企业治理结构。强化市地铁集团作为全市轨道交通建设运营管理的主体职责，统一开展线路设计等技术前期工作，负责建设、运营、管理和对外合作。优化市地铁集团组织架构，市地铁集团所属公司和控股、参股公司、各线路投资公司要按照现代企业制度要求，完善内部治理。
　　（七）强化建设项目管理。由市地铁集团组织开展轨道交通建设、运营、经营项目的招标工作，并负责建成项目的接收与运营管理。对城市轨道交通建设、运营、经营招标项目，除纳入省公共资源交易平台实施的项目外，均应纳入市公共资源交易平台交易。无法确定监管部门的项目，由市公共资源交易管理委员会办公室负责监管协调。
　　（八）强化质量安全管理。市地铁集团作为轨道交通工程建设的总牵头单位，要按照确保质量、控制成本的要求，实行工程质量终身责任制，严格落实建设项目法人负责制、招标投标制和工程监理制，严格按照有关法律法规和国家、行业技术标准进行设计、建设和管理，消除质量通病，减少质量缺陷，确保轨道交通工程优质高效。要按照“谁主办、谁负责，谁实施、谁担责”的原则，切实承担安全生产法定职责。要建立安全生产保证体系，健全安全生产预警和应急协调机制，建立并执行建设过程动态安全监测制度，严格控制重大风险源，确保安全生产。
四、城市轨道交通建设用地与规划管理
　　（九）加强线网规划管理。按照《杭州市轨道交通线网规划（修编）》批复要求，市规划局要会同市国土资源局、交通运输局、地铁集团等部门和有关区政府（管委会）尽快编制完成轨道线路及站点周边的沿线用地控制规划、土地利用及物业开发控制规划，并明确轨道交通场站布点，以及车辆基地和主变电站的建设用地规划。同时，做好城市轨道交通站点与其他相关规划的衔接。
　　（十）优化项目审批服务。市级相关部门要积极参与轨道交通工程的设计审查，把握技术应用、投资控制的合理性；要切实强化服务意识，提高城市轨道交通建设项目审批效率。市规划部门可根据轨道交通工程实际，落实项目分段分块许可，并将配线段上方开发区域配套设施纳入项目同步审批。对地铁盾构区间工程，凭行政主管部门批准的初步设计和国土资源主管部门出具的用地预审意见或其他意见办理工程规划许可。
　　（十一）完善“拆复建”项目审批。为节约集约利用土地，可结合城市轨道交通站点建设和地区改造等实际，对被拆建筑实施复建，并另行制定《杭州市城市轨道交通沿线建筑原址复建规划管理办法（试行）》。利用其他建设单位土地建设轨道交通附属设施的，可适当给予补偿。
　　五、城市轨遒交通建设的征迁和安置
　　（十二）落实征迁和安置责任。坚持“权责对应、以区为主”的原则，由沿线各区政府（管委会）负责本区域内城市轨道交通项目征迁安置工作，并承担征迁安置资金。其中，上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区政府承担各自区域内经审核后50%的征迁安置资金。市轨道交通工程建设指挥部负责按进度下达征迁目标任务、组织征迁考核与验收。市住保房管和国土资源管理部门应加强对具体拆迁安置工作的指导和协调，市地铁集团要配合各区政府（管委会）做好征迁相关工作。国有土地上的征迁安置需要使用市本级安置房源的，由市建设主管部门根据市政府意见统一调拨落实。
　　（十三）规范拆迁安置政策。城市轨道交通建设涉及的土地和房屋征收、征借决定由各区政府（管委会）发布，按市统一征收政策和奖励政策执行。集体土地上的房屋征迁安置房源由各区政府（管委会）落实。萧山、余杭两区征地拆迁安置按照当地统一政策执行。
　　（十四）完善考核制度。市轨道交通工程建设指挥部定期对各区政府（管委会）征迁工作进行考核。具体考核办法由市轨道交通工程建设指挥部另行制定。
　　六、城市轨道交通建设运营资金的筹措和管理
　　（十五）明确建设资本金出资责任。延续杭州城市轨道交通一期工程资本金分担做法，市政府和萧山区政府、余杭区政府、杭州经济开发区管委会、杭州高新开发区（滨江）管委会、杭州之江度假区管委会、市钱江新城管委会等作为轨道交通建设的出资主体，共同承担出资责任，车辆基地、停车场及控制中心等共用设施建设费用按线路里程进行分摊。资本金分担方案和筹资计划由市地铁集团根据项目情况拟定，经市轨道交通建设资金筹措办公室审定后，由各出资主体按建设时序履行出资义务。已明确BT、BOT、PPP等模式的，各出资主体按照协议执行。
　　（十六）加强地铁建设资金筹集和管理。市本级设立轨道交通建设专项资金，具体按《杭州市人民政府关于印发杭州市轨道交通建设资本金筹措实施办法的通知》(杭政函[2014]145号）执行。以政府购买服务等方式支持地铁运营的资金，由各出资主体按资本金出资比例分别承担。各出资主体要将资金出资额列入本级财政预算。
　　（十七）坚持多元化的投融资模式。以政府出资、银行融资为基础，通过多元化融资，全方位筹措建设资金。积极争取金融机构的支持，综合利用贷款、中票、短融、融资租赁等融资方式，促进融资模式多元化。市地铁集团要成立相应的专业团队，探索BT、BOT、PPP等多元化投资、建设和运营模式。
　　（十八）加强项目投资控制。市地铁集团和项目单位要切实强化管理，做好工程竣工决算。市财政、审计部门要强化过程跟踪服务和对工程决算的审核监督。在保证建设运营安全的前提下，按照注重实用、满足使用的原别，建立激励约束机制，实施全过程投资控制。加强对前期总体设计、初步设计编制的精细化管理，减少建设过程中的设计变更。加强征地拆迁、管线迁移等环节的费用控制。
　　七、城市轨道交通施工协调和管理
　　（十九）加强建设项目协调。按照“地面服从地下”的原则，城市轨道交通建设规划控制区内的地面建设应服从和配合城市轨道交通工程建设需要。要统筹轨道交通与地面道路、过街设施和其他地下空间的建设。对位于城市中心区、交通枢纽且涉及两条线以上换乘功能的站点，其地下空间开发应成片联网、综合开发并与周边地下空间连通，并尽可能为周边尚未开发地块预留接口。
　　（二十）做好交通组织衔接。由市公安交警部门牵头，制定完善局部和区域性交通组织疏解方案，最大限度降低城市轨道交通施工对城市道路交通和环境的影响。市城管、环保、公安交警等部门要全力保障城市轨道交通建设连续施工。
　　（二十一）强化文明施工管理。市地铁集团要加强城市轨道交通前期迁改管理和项目施工组织管理，做到文明施工，减少对城市交通和市民生活的影响。要严格按照施工合同，加强对施工单位遵守合同约定条款的考核与奖惩，并将合同遵守情况纳入建设行政主管部门对企业信用的管理。
　　（二十二）有序开展运营验收工作。市地铁集团要认真组织轨道交通工程的分项、分部和单位工程的验收工作。分项、分部工程未验收合格的，不得进入下道工序施工；单位工程未验收合格的，不待交付使用。市交通运输主管部门要牵头组织和协调新线开通前试运营基本条件的评估以及各项专项验收工作。专项验收涉及的相关行政主管部门要成立专项验收小组，简化办理流程、提前介入检测测试，并在试运营基本条件评审前按要求出具专项验收意见。
　　八、城市轨道交通运营协调和管理
　　（二十三）确保运营筹备工作质量。市地铁集团要坚持“建设为运营、运营为乘客”的理念，认真做好运营人员招聘和培训、运营关键岗位上岗证核发、规章制度及应急预案编制、设施设备接管及人员进驻、物资采购及接收运营演练及试运行、试运营基本条件评审材料编制等新线开通运营筹备工作，为平安、有序运营打好基础。
　　（二十四）强化运营组织管理。市地铁集团要创新运营管理理念，提升运营服务标准，确保运营的持续性、稳定性和可靠性。市交通运输主管部门要建立全市公共交通运行协调指挥中心，实现金市公共交通运营协调、应急指挥、信息服务等功能。市物价管理部门要研究轨道交通公交换乘优惠政策，鼓励乘客选择“城市轨道交通+公交”的公共交通出行方式，倡导绿色出行，提高城市轨道交通在公共交通运能运量上的分担比率。
　　九、城市轨道交通设施保护
　　（二十五）强化城市轨道交通保护区管理。城市规划主管部门在进行项目审批时，对进入城市轨道交通保护区内的工程，应在规划设计条件中注明保护城市轨道交通设施方案的编制要求，并书面征求市地铁集团意见。建设行政主管部门在审批保护区内工程项目时征求市地铁集团意见的，市地铁集团应按规定程序和期限予以答复。
规划、建设等行政主管部门应当从严控制在城市轨道交通工程控制区和保护区内的建设项目。建设项目施工方案应由市建设行政主管部门组织论证，施工过程接受市地铁集团的安全监控。城市轨道交通运营由市交通运输行政主管部门负责监管。市地铁集团及运营单位应加强对涉及城市轨道交通设施安全的施工监控和安全巡查。对巡查中发现的问题，应及时制止并要求责任单位立即采取措施予以消除，同时报告相关监管部门。
　　十、城市轨道交通产业和文化发展
　　（二十六）加大城市轨道交通相关产业扶持力度。积极引导和鼓励本地设计、施工、监理及设施设备生产装配等相关企业参与城市轨道交通建设，加快相关生产企业技术创新和产业结构调整，促进城市轨道交通相关产业发展。
　　（二十七）促进相关产业发展。充分利用城市轨道交通带来的人口和要素集聚效应，加快城市轨道交通沿线房地产业、商贸业的发展。市地铁集团要加强对城市轨道交通物业和城市轨道交通资源综合开发利用的研究，大力发展城市轨道交通物业，拓展轨道交通立体空间，充分利用城市轨道交通地下空间资源，积极开展商业、广告、通讯等多种经营业务。鼓励城市轨道交通配线上方的地下空间及车站站厅层筹空间用于商业开发。
　　（二十八）繁荣城市轨道交通文化。充分考虑城市轨道交通沿线的文化历史遗存，保护历史文物古迹，整合沿线历史文化资源，强化城市轨道交通文化建设。将城市轨道交通作为展示杭州文化的重要载体和窗口，加强城市轨道交通站点和建筑造型设计、建筑和车辆内部装饰，展现杭州人文精神、文化底蕴和自然人文景观，打造城市品牌宣传推广平台。
　　十一、营造城市轨道交通建设发展的良好氛围
　　（二十九）大力培养引进城市轨道交通人才。实施城市轨道交通专业人才的本土化战略，加快引进和培养城市轨道交通专业人才特别是运营专业紧缺人才。
　　（三十）加强效能监察及廉政风险防范。市纪检监察、审计、财政等部门要加强对城市轨道交通建设的项目审批、工程招标投标、资金运作等重点部位、重点环节的监督检查，确保城市轨道交通建设发展高效、廉洁。市地铁集团要切实加强自身建设，把制度建设贯穿于权力运行的各个环节，深化效能监察，预防职务违纪违法行为。
　　（三十一）提高信息化管理和服务水平。建设高效、共享的信息化管理、监督平台系统，提升城市轨道交通管理、监督和决策的效率和水平。加强城市轨道交通与其他交通方式之间的信息传递和共享。
　　（三十二）坚持正面宣传报道。各级宣传部门要引导新闻媒体坚持正确的舆论导向，加强对城市轨遒交通规划、建设、运营情况的正面报道，对突发事件快速反应，坚持正面引导，便于市民了解客观情况并积极参与城市轨道交通建设发展。建立城市轨道交通建设和运营信访维稳应急协调机制，对城市轨道交通维稳工作实施项目化监管。按照维稳工作“谁主管、谁负责”和“属地管理”的原则，涉稳问题的化解责任主体为市地铁集团，涉稳问题的稳控责任主体为所属区政府（管委会）。
　　（三十三）建立健全城市轨道交通法律制度保障。研究制订《杭州市城市轨道交通管理条例》，为城市轨道交通建设发展提供立法支撑。同时，相关部门要加快制定出台配套文件，建立健全投融资管理、运营管理、运营服务质量监管、地铁保护管理、政府购买城市轨道交通公共服务等机制。